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現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標志。黨的十八屆三中全會以來，湖南財政積極行動，按照中央和省全面深化改革的決策部署，著力推進預(yù)算管理改革，尤其是在提高收入質(zhì)量、整合專項資金、推進預(yù)算公開、加強債務(wù)管理、狠抓資金績效等方面取得明顯成效，為全面深化改革打下了較好的基礎(chǔ)。近期，湖南省政府出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，這是強化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實施有效監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度籠子的重大改革舉措，為全面深化預(yù)算改革明確了時間表、任務(wù)書和路線圖，標志著湖南預(yù)算管理改革迎來嶄新階段。

按照財稅改革整體部署，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)，要先行，在2015年要取得決定性進展。具體包括九個方面的改革內(nèi)容：

一是強化全口徑預(yù)算管理，統(tǒng)一預(yù)算分配。按照現(xiàn)代財政制度要求，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。近些年，我省加強全口徑預(yù)算管理，建立了包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算體系，并在水利、交通、保障性住房、國企改革等領(lǐng)域積極探索，做到了四部預(yù)算統(tǒng)一算賬、統(tǒng)籌安排。2013年11月，省人大開創(chuàng)先河，出臺了《關(guān)于加強政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定》。

《實施意見》提出，以一般公共預(yù)算為主體，加大四部預(yù)算之間的統(tǒng)籌，構(gòu)建完整統(tǒng)一、有機銜接、統(tǒng)籌配置、規(guī)范透明的全口徑政府預(yù)算管理新機制。加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，2015年將地方教育附加等11項基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。2015年國有資本收益上繳一般公共預(yù)算的比例為15%，以后每年提高3個百分點，到2020年達到30%。結(jié)合中央稅費制度改革，逐步取消城市維護建設(shè)稅、排污費、水資源費、教育費附加、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費、廣告收入等?？顚Ｓ玫囊?guī)定。嚴格執(zhí)行收繳分離和收支兩條線管理制度，收費罰沒收入全面實現(xiàn)收支脫鉤，土地、房屋、礦產(chǎn)等國有資產(chǎn)(資源)處置收支脫鉤。

二是推進預(yù)算公開，實現(xiàn)透明預(yù)算。公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，預(yù)算公開是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法行政、防范財政風(fēng)險的需要。近年來，湖南財政在推進預(yù)算公開方面做了大量工作。目前，湖南省級部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費公開實現(xiàn)了除涉密部門之外的全覆蓋，2015年3月13日，省直單位在各自門戶網(wǎng)站上同步公開預(yù)算，較以往提前了4個月，支出細化到了功能分類最末一級的“項”級科目，嚴格落實了新《預(yù)算法》的要求。同時，實現(xiàn)了省級專項資金目錄清單集中向社會公布，重大民生政策性資金分配結(jié)果公開，重大產(chǎn)業(yè)類專項全過程公開，所有市縣全部啟動預(yù)算公開工作。

《實施意見》提出，要以公開為常態(tài)，以不公開為例外，建立涉密信息清單制度，除納入目錄清單范圍的涉密信息外，其他所有財政安排的資金都要公開。目前，省財政廳已會同省保密局制定了涉密清單。進一步細化公開內(nèi)容，擴大公開范圍，創(chuàng)新公開方式。全省各級政府的政府預(yù)算、部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費預(yù)算都要向社會公開。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付(專項資金)目錄全面向社會公開。所有重大產(chǎn)業(yè)類專項資金都要實行管理辦法、申報流程、評審結(jié)果、分配結(jié)果和績效評價的全過程公開。建立土地等重大資產(chǎn)購置、處置公示制度。完善財稅政策和規(guī)章制度的新聞發(fā)布和及時公開制度，將稅收等優(yōu)惠政策目錄清單逐步向社會公開。

三是建立跨年度預(yù)算平衡機制，實行滾動平衡。我國傳統(tǒng)的預(yù)算編制包括收入、支出和收支平衡三個方面，核心是平衡，重心放在收入上，以收定支，過多地強調(diào)了收入任務(wù)和增幅，這就容易造成預(yù)算執(zhí)行“順周期”調(diào)控經(jīng)濟運行的問題。也就是說，當(dāng)經(jīng)濟下行時，收入形勢緊張，為了保任務(wù)，一些地方可能會收“過頭稅”，寅吃卯糧，造成經(jīng)濟“雪上加霜”;當(dāng)經(jīng)濟過熱時，一些地方在確保能夠完成收入任務(wù)后，又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“火上加油”。這樣既不利于依法治稅，也會影響宏觀調(diào)控的政策效果。因此，十八屆三中全會明確提出：收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。這方面，我省有較好的改革基礎(chǔ)。我省從2012年起，規(guī)范省級超收收入管理，建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，初步建立了跨年度預(yù)算平衡機制。在編制2014年收入預(yù)算時，省級財政又在全國率先落實了中央的改革要求，收入預(yù)算由約束指標改為預(yù)期指標。

《實施意見》要求，全省各級政府向本級人大報告支出預(yù)算的同時，要重點報告支出政策內(nèi)容。建立跨年度預(yù)算平衡機制。全省各級政府一般公共預(yù)算當(dāng)年超收，只能用于化解政府債務(wù)或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金;當(dāng)年短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實現(xiàn)平衡。實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大改革、重要政策和重大項目進行分析預(yù)測，研究政策目標、運行機制和評價辦法。今后，凡是涉及財政收支的重大改革和政策事項，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。

四是規(guī)范財政收入征管，建設(shè)統(tǒng)一市場。財政收入是反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的重要指標。但在民生需求和政績考核的雙層壓力下，一些地方想方設(shè)法抓財政收入，虛增收入、質(zhì)量不高的問題長期存在。這兩年，我省高度重視提高財政收入質(zhì)量，做了大量工作。在編制年度預(yù)算時增設(shè)收入質(zhì)量改善預(yù)期指標，將政府績效考核由重數(shù)量改為重結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，組織開展收入質(zhì)量檢查，切實治理虛增收入行為。2014年，市縣收入質(zhì)量明顯改善，6個市州、63個縣市區(qū)稅收占地方收入比重提高，片面追求排名和增幅現(xiàn)象得到有效遏制?！秾嵤┮庖姟诽岢?，依法加強稅收和非稅收入征管，健全并嚴格落實財政收入征繳、退庫制度，堅決取消不合法、不合理的收費(基金)項目，做到依法征收、應(yīng)收盡收。全省各級政府不得向下級政府和收入征收部門下達收入指標。對虛增財政收入的市縣，省級財政按虛增額度的一定比例扣減對該市縣的一般性轉(zhuǎn)移支付。

稅收優(yōu)惠政策是稅收制度的重要組成部分，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面曾發(fā)揮了有效作用。但是，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠尤其是區(qū)域性優(yōu)惠政策過多，還有一些地方政府出臺“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，侵蝕稅基，制造稅收“洼地”，影響了國家稅制規(guī)范和市場公平。對此，《實施意見》強調(diào)，要按照中央要求，全面清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，堅決取消違法違規(guī)的優(yōu)惠政策。清理規(guī)范后，建立健全包括財稅優(yōu)惠政策評估和退出、考評監(jiān)督、信息公開和舉報、責(zé)任追究在內(nèi)的長效機制。今后，除專門的稅收法律法規(guī)規(guī)定外，各級各部門起草地方性法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域政策和行業(yè)政策等都不得規(guī)定稅收優(yōu)惠政策。

五是完善轉(zhuǎn)移支付體系，優(yōu)化財力配置。國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，對于縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務(wù)均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、地方配套資金壓力過大、資金績效有待提高等問題。近年來，我省健全轉(zhuǎn)移支付體系，尤其是清理整合省級財政專項資金取得積極成效。經(jīng)過多輪整合，2015年省級財政專項資金整合為98項，專項資金集中度明顯提高，基本改變了名目繁多、規(guī)模散小的狀況。在整合的同時，重點規(guī)范專項資金審批流程，出臺《省級財政專項資金分配審批管理辦法》和《預(yù)算審批內(nèi)部管理規(guī)定》，壓縮自由裁量權(quán)，提高了資金分配的公平性和科學(xué)性。

下一步的改革，是在合理劃分省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。屬于省級事權(quán)的，直接通過省級支出安排，取消市縣配套。建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重提高到60%以上，均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。大力清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，完善專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、評估和退出機制。專項轉(zhuǎn)移支付期限一般不超過3年，到期后重新評估，按新設(shè)專項報批。規(guī)范資金分配，專項轉(zhuǎn)移支付采取項目法或因素法進行分配，做到一個專項一個資金管理辦法。這將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，有利于減少“跑錢”現(xiàn)象和上級政府對基層事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。

改革重點領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付分配辦法。逐步取消市場能夠有效調(diào)節(jié)的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付，確需保留的壓縮規(guī)?；?qū)嵭辛阍鲩L，探索實行基金管理等市場化運作模式。改進財政科研項目和資金管理。優(yōu)化基建投資支出結(jié)構(gòu)，主要用于區(qū)域內(nèi)重大工程，跨地區(qū)、跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目。

六是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金績效。以前，與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類，據(jù)財政部統(tǒng)計，僅這7類重點支出就占到了全國財政支出的48%，占到了新增財力的70%以上，像湖南這樣的困難地區(qū)，比重還要更高。支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段，對促進事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但是也容易導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化，既肢解了政府預(yù)算安排，也不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，甚至導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。為此，十八屆三中全會明確提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式” 。從編制2015年預(yù)算開始，對重點支出，不采取先確定支出總額、切塊分配再安排具體項目的辦法，在優(yōu)先保障的基礎(chǔ)上，根據(jù)中長期事業(yè)和財政發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)年財力可能，按照“以事定錢”、“錢隨事走”的原則，分輕重緩急安排預(yù)算。

為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費的要求，推動建設(shè)廉潔政府，并提高財政資金使用效益，《實施意見》強調(diào)，健全部門預(yù)算管理體系，完善基本支出定額標準，探索建立分類分項的項目支出定額標準體系。嚴格控制政府性樓堂館所、“三公”經(jīng)費等一般性支出。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，并推動事業(yè)單位加快改革。2015年，在保障性住房后續(xù)管理、機關(guān)后勤服務(wù)等領(lǐng)域先行政府購買服務(wù)試點。建立預(yù)算編制與執(zhí)行風(fēng)險控制機制，全面推進預(yù)算績效管理，大力推行第三方績效評價。

七是嚴格預(yù)算執(zhí)行，盤活存量資金?，F(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子?！秾嵤┮庖姟芬?guī)定，硬化年度支出預(yù)算約束，牢固樹立依法行政和先有預(yù)算后有支出的觀念，未列入預(yù)算的不得支出。年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過動支預(yù)備費解決外，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策。

一直以來，我省高度重視盤活財政存量資金工作，在初步構(gòu)建“年初及時批預(yù)算、年中大力抓進度、年底嚴格清結(jié)余”全程動態(tài)管理機制的基礎(chǔ)上，通過提前下達省級專項、限時辦結(jié)中央補助、清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、壓減財政專戶、清理財政借款等多措并舉，把“零錢”變成“整錢”，把“死錢”變成“活錢”，將長期趴窩在賬上的沉淀資金統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。《實施意見》提出，要進一步提高提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉(zhuǎn)移支付預(yù)算正式下達進度，除據(jù)實結(jié)算等特殊項目外，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分別在本級人民代表大會批準預(yù)算后的30日和60日內(nèi)正式下達。省接到中央轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)在30日內(nèi)正式下達市縣。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制。嚴格控制財政對外借款，全面清理已經(jīng)發(fā)生的財政借墊款，應(yīng)當(dāng)由預(yù)算安排支出的原則上在2017年底前列支完畢，其余借墊款原則上在2016年底前收回。全面清理整頓財政專戶，全省各級政府一律不得新設(shè)專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務(wù)院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)取消。建立以庫底目標余額管理為基礎(chǔ)，以安全性、流動性、收益性相統(tǒng)一為原則的國庫現(xiàn)金管理制度。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。

八是加強政府性債務(wù)管理，防控財政風(fēng)險。近年來，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險隱患。這兩年，我省在加強債務(wù)管理方面作了很多有益的探索，出臺了《湖南省人民政府關(guān)于規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理的意見》、《湖南省政府性債務(wù)管理實施細則》，初步建立了債務(wù)預(yù)警機制，2014年對8個市縣給予了黃色預(yù)警;對4個市縣給予了紅色警告。當(dāng)前，還探索編制了2015年省級重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)預(yù)算。

《實施意見》提出，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，主要是按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，規(guī)范政府舉債融資機制，解決地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題。經(jīng)國務(wù)院批準，省政府可以適度舉借債務(wù)，采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由省政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由省政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。推廣使用政府與社會資本合作(PPP)模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市供水、供暖、供氣等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。對政府債務(wù)實行規(guī)模控制和預(yù)算管理，省政府在國務(wù)院下達的新增債務(wù)限額內(nèi)，確定省級新增債務(wù)規(guī)模和市縣新增債務(wù)限額。政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機制，完善地方政府考核問責(zé)機制和信用評級制度。

九是推進依法理財，嚴肅財經(jīng)紀律。新預(yù)算法于2015年1月1日起施行，這是財政領(lǐng)域的基本法律制度。《實施意見》提出，將法治觀念貫穿財政管理始終，嚴格遵守新的預(yù)算法、稅收征收管理法、會計法、政府采購法等財稅法律法規(guī)，依法行使行政決策權(quán)和財政管理權(quán)，自覺接受人大監(jiān)督和社會各界的監(jiān)督。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監(jiān)督。健全預(yù)算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、責(zé)任追究等方面的制度，規(guī)范理財行為。通過財政部門、審計機關(guān)專項檢查和審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并予以整改。強化責(zé)任追究，對檢查中發(fā)現(xiàn)的虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用、滯留財政資金以及涉及違法違規(guī)的行為，按照預(yù)算法等法律法規(guī)的規(guī)定嚴肅處理。